除了铁路和海运的合作之外，英国新任大使萨道义和曹跃谈的最多的就是西藏和英属印度支那（缅甸、老挝、柬埔寨）的问题，英国希望中国能够将西藏交给英国人来看管——就像其他藩国一样。

    这不可能！

    曹跃立即严词拒绝，他明确告诉萨道义，西藏和印度支那不一样，英国人用武力征服的这些地方，是清国的藩国不假，可是西藏不是藩国。西藏是大清帝国无须怀疑的领土之一，是大清帝国的固有领土，自古以来西藏都是中国的特区。从康熙年间西藏向中央政府纳臣开始，西藏的圣僧喇嘛必须由中央政府来承认，西藏的土司也必须完全听从中央政府的领导——所以从这一点来说，西藏和英属印度支的那贡榜王国（缅甸）、寮国（老挝）、金边王国（柬埔寨）、沙阿王国（尼泊尔）等国家在从属意义上完全不同。

    萨道义对于中国的藩国政策并不认可，在他看来，西藏应该和寮国等国一样是一个独立的国家，英国入侵这些国家尽管冒犯了中国，却没有涉及到中国的领土。

    曹跃则明确表示，对于中南半岛上曾经的中国藩国，在清政府虚弱的时候，英国人强占为殖民地，清政府不打算追究了，也不打算和当地的反英国民族独立武装有任何瓜葛，并且承认英国在中南半岛上的领导地位，以此来换取英国承认中国对西藏合法统治。

    萨道义考虑之后，向英国首相贝尔福发电，在英国议会讨论之后，认为既然英国无法窃取西藏，不如巩固英国在中南报道的领导，并且换取中国清政府的信任。

    随后，萨道义正式向中国表态，英国政府承认西藏属于中国领土。

    在正式解决了西藏问题之后，曹跃也开始重新考虑中国省份的划分。

    中国有一些地方迄今为止使用的依旧是土司制度，土司制度给与了边疆当地贵族特权，让贵族代替中央对偏远省份进行统治，然而给与部分贵族特权的方式，会使得一部分贵族逐渐拥有独立的条件。尤其是在十九世纪末开始，各种民族运动不断兴起，部分少数民族贵族则希望成立本民族国家。以俄国人支持的畏兀儿人不断斗争，希望建立**********斯坦帝国，在经过了康熙灭大小和卓和左宗棠平新疆之后，中央政府才逐渐地控制住了新疆。

    但这种少数民族贵族高度自治的土司统治制度给不少列强空子可用，如果少数民族贵族持续受到列强的引诱，又会发生边疆骚乱和叛乱战争。

    所以在与萨道义会谈期间，曹跃立即着令理藩院，准备在西藏、蒙古等地建省，按照曹跃的设想，青藏地区将建立西康省、西藏省、南藏省和青海省，而蒙古地区将划分更多，分别是绥远省、热河省、察哈尔省、宁夏省、唐努乌梁海省、东蒙古省、西蒙古省、岭北省。

    在军机处经过一番讨论之后，曹跃以强硬态度要求所有人必须支持边疆建省的问题，中国不允许出现地区少数民族自治政府，少数边疆民族可以成为政府工作人员，但绝不能出现一个独立地区政府。

    尽管有很多人反对曹跃的举措，认为他小题大做，可是大家还是被曹跃的坚决态度所震慑住了，最终光绪皇帝批准，边疆地区建设省份，新增十二个省。

    理藩院立即将信函快马加鞭送到青藏地区与蒙古地区，曹跃提出省长将由各地土司王爷担任，但是只有中央才有权任命各省省长，且省长之位不能传子，最长十年最短三年必须一换，实现名誉上的地区改省制度，完成帝国的统一和中央的进一步集权。

    如果不是英国人觊觎西藏地区，曹跃并不会这么急切地进行土司地区改省治。土司地区的民生制度与内地地主士绅统治方式有着极大的不同，以西藏土司为例，西藏有大小土司三百多人，而奴隶更是不计其数，土司制度一直以来都是清朝统治西藏以及西南等地的最有效方法，贸然改省会导致许多土司心怀不满，从而引发更大的麻烦。

    可是英国人的野心吓了曹跃一条，他立即提出改省计划，改省之后大清国拥有了三十四个省和一个直辖州（海州，即现在连云港）。

    9月13日，中央政府激烈的土司改省终于惹来了麻烦，西藏旺达土司因不满西藏改省制度，在英国印度总督的唆使下，起兵发动叛变宣布独立。

    藏区副都统措乐达宗率领藏军平叛，但不敌旺达的叛军，措乐达宗兵败被杀，其下属立即向四川和青海求救。

    得力于电报的发达，在四川和青海向中央报告之后的第二天，曹跃做出决定，立即下令川军和西北血军分别从西康与青海入藏，对旺达叛军进行平叛。

    旺达的叛军只有区区一千多人，但是西藏地理位置特殊，尤其是士兵补给困难重重，两支平叛部队艰难入藏，进入藏区的时候两支军队已经牺牲十分之一的兵力了。

    在克服了种种不利之后，四川雅安清军总兵于华吉和西宁总兵袁震率领各自的部队长驱直入，直取拉萨，两军最终会师与拉萨城下，消灭了旺达叛军。并将参与叛乱的所有藏区叛军扒皮，并将所有人皮制成人皮大鼓，送给了各个土司，让他们好自为之。旺达的所有奴隶和土地全都被赏赐给了协助平叛的其他西藏贵族。

    由于冬季的到来，进入西藏的清军暂时撤不回来了，而曹跃也顺势下令于华吉和袁震两人暂时驻军西藏，并将两军总计三千三百人整编为第25集团军，委任于华吉担任25军军长，袁震担任25军总参谋长，两人协助新任西藏省长扎吉土司进行青藏地区改省。

    袁震曾经在陕西武备学堂学习过，是二期学员之一，当年成绩也不算是优秀，只是早期的学员全都受到了重用。他和于华吉商量之后认为，单单凭借着这3300四川兵和甘肃兵想要完全控制西藏省、南藏省和西康省，的确是力不从心，他们需要扩军，而西藏此时依旧是奴隶制度，他们可以从西藏的农奴中选拔一些人来，给与他们自由，以此来换取民心。

    于华吉笑着说我们这一招岂不是在挑唆农奴对抗土司，袁震说如果土司们和领主们的权力过大，我们反而危险。第25集团军不能做一个消防员，哪里出现火警去哪里，而是应该作为一个舵手，用影响力控制西藏地区，利用当地人和当地人的矛盾来搞平衡。

    这两个年纪不大的军官随后请示了中央的同时，悄悄吸收西藏农奴，并暗中鼓噪农奴起义，而25集团军则作为一个即支持农奴由保护土地财产的幕后黑手，在西藏地区逐步实现着土司改省制度的完成。

    他们的才华自然被曹跃看在眼中，曹跃打算将他们掉入兵部，可是他考察了其他人没有人能够代替他们的作用，于是暂时按耐住了将这两人调到自己身边的想法。

    在土司改省的同时，曹跃也进一步开始对全国的总督制度进行改革，并且正式取消了直隶总督，改直隶省为河北省，取消甘陕总督，取消两江总督，取消湖广总督，取消两广总督，取消闽浙总督，取消云贵总督，取消四川总督，仅保留东三省总督。

    原闽浙总督许应骙升任文渊阁大学士，入主军机辅佐曹跃，原云贵总督王文韶升任武英殿大学士，入主军机辅佐曹跃，两广总督岑春煊任广东省长，四川总督魏光焘担任四川省长，两江总督胡聘之担任江苏省长，湖广总督饶应祺担任湖北省长。

    曹跃以自己才干拙劣为理由，自请辞体仁阁大学士，但百官此时哪能让他辞职，一力挽留，曹跃“只好勉强”留任体仁阁大学士。

    边区改省的同时，曹跃也对清朝巡抚制度进行了改革，各地巡抚是可以调集军队的，这也间接地为地区独立提供了便利，而曹跃是想中央集权，将军权全部调配到中央，因此接下来他在全国进行了巡抚制度改革，改巡抚为省长，保留除调派军队外的一切权利，各省民政使与按察使等受省长管辖，且暂时保留称号不变。

    如此一来，各地部队不再受各省直接管辖，但为了维持治安，各省有权调集警察。这也涉及到了一个庞大的改革，就是巡捕制度改革为警察制度的问题。好在曹跃在西北已经实行了四年的警察制度，此时需要改革的时候，曹跃一纸调令，从西北陕西、青海和甘肃向外调派了两千警察协助全国进行经查制度改革。而警察制度是受到各地衙门捕头们的欢迎的，因为捕头们摇身一变成为了警长，从此之后不再是县令们的私人雇员，也不会发生下一任县令到来之后随即解雇捕头选用自己的心腹。

    从此之后，捕头们（警长）和衙役巡捕们（巡警）吃上了公家饭，一切薪水由省里负责开销，从一方面斩断了三年清知府十万雪花银的臂膀。

    大清国的改革如火如荼，曹跃忙得心力交瘁，他着实是觉得自己实在是太忙碌了，也难怪历史上的皇帝们都早死，一个个累得不行不死才怪。当然也不排除皇帝们不务正业天天纵情于美女后宫的。